李岩：构建与绿色发展理念相协调的环境管理体制

2019-10-23     作者：李岩

十九大报告提出加快生态文明体制改革,建设美丽中国。坚持节约资源和保护环境是生态文明的重要核心理念之一。随着我国经济发展从粗放的速度型向提升质量和效益的精细型转变,原有的环境管理体制已经难以支撑生产发展、生活富裕、生态良好的可持续目标的实现。为此,亟需构建与绿色发展理念相协调的新时代环境管理体制。

其一,环境管理逐渐走向综合管理,由部门管理向职能管理转化是绿色发展的要求。绿色发展包括绿色生产和绿色消费,涉及社会生活的各个方面,环境管理不单是某一个部门的责任,更是各个部门协调配合的结果。沿着产品的整个生命周期过程,从设计、生产到运输,使用和废弃,每一个环节都以不同的方式呈现其环境影响,均需要针对其环境影响进行有效的控制,各个环节相互影响和作用,对每个环节的管理都不能缺失,环境管理的目标和方式不同。所以,原有的部门管理模式局限凸显,每个部门都有管理职能但却无法承担完整管理职责,客观上降低了环境管理的效率。从部门管理逐渐向职能管理转化,有效克服管理部门之间的协作难题,才能真正适应绿色发展模式的转变要求。

其二,从末端治理向全过程的预防性管理迈进。绿色生产意味着不仅关注生产的末端治理,更要关注生产过程的环境影响。末端治理不仅社会成本高昂,而且事实证明很难达到生态功能完整、环境质量改善的发展要求。尤其面对农药化肥等面源污染、土壤的污染修复、水域的治理、生态功能区的保护等复杂环境问题时,如果不从源头上真正地实现污染削减,往往会还了旧债又欠新债。因此,面对治理难度、治理成本超高的面源污染,在强化政府主导的修复和治理的同时,需要加大源头的总量控制,对于生态影响和环境破坏程度大的污染源,通过法律和行政手段实现禁用、替代或阶段性的强制性削减。

其三,生产与消费并重,在转化消费模式的同时明确责任。近年来,我国消费的规模不断扩大而且未来将进一步增长,消费过程及消费后废弃物对环境的影响应引起高度重视。我国现行的环境管理体制更多的是基于以政府行政管制为主,对于数量众多、差异性巨大的个体消费者的消费行为所产生环境影响进行管理的效果有限。应运用生产者责任延伸制度,明确产品在不同的生产、运输、销售、使用以及废弃阶段的环境责任承担者,运用经济、技术等手段责成相关方承担环境责任,才能为社会治理提供保障。

此外,我国现有的消费模式通过数量规模增长刺激经济的发展,消费越多环境影响越大,这与绿色发展理念不相符合。传统消费向绿色消费的转化,本质上是消费观念和消费文化的变革,行之有效的教育方式会加速这种转化。生产和消费密切相关,随着物联网技术的日臻成熟,个性化消费凸显,绿色消费观念和行为的转化对生产领域产生倒逼机制,促进绿色生产的加速,所以沿着社会各领域方面推进的绿色消费转化需要政府的强有力推进。

其四,市场手段和利益相关方协商是政府管制的有效补充,多元化方法有利于提高管理效率。我们在要求更高的环境质量同时也必须清楚地意识到,每个行为人都应该和必须减少并限制环境质量损害的行为,所以仅仅依赖政府为主体的管制是远远不够的,只有政府、企业和社会公众共同承担责任、共同参与才能从根本上解决发展的不平衡和不充分问题。

法律和行政方法基础上的多元化方法运用是生态文明建设的必然要求。运用市场方法,不仅有利于提高环境治理的效率,而且可以加速培养环保产业、节能服务产业、节水服务产业等第三方环境治理新兴产业。目前,我国的生态治理和环境修复所需要的资金巨大,运用绿色补贴、绿色税收、绿色金融等多重手段,让企业从中获得收益,撬动绿色产业的市场,能用最小的治理成本获得最大的社会收益。

(作者为中国人民大学环境学院教授)